Gruppo d’Intervento Giuridico o.n.l.u.s.

dott.ssa Claudia Basciu - dott. Stefano Deliperi

Da decenni, per legge, la presenza di servizi essenziali in un piano attuativo a destinazione residenziale è una necessità ed un obbligo, ma prima di tutto è frutto del buon senso. Adeguate aree di verde pubblico e privato, parcheggi auto dimensionati sugli abitanti della zona, strade delle ampiezze previste per la circolazione dei veicoli, ecc. costituiscono quei servizi essenziali e fondamentali per rendere accoglienti, secondo moderni cànoni, i centri urbani dove vive la maggior parte degli italiani. Costituiscono un vero e proprio “diritto” per i cittadini, spesso sono fra i motivi principali per la scelta di una residenza e ancor più spesso sono lautamente pagati dagli stessi cittadini direttamente (es. sotto forma di òneri di urbanizzazione) o indirettamente (es. con l’acquisto di una nuova residenza). E’ quanto accaduto ad un gruppo di residenti in un nuovo quartiere residenziale di Cilavegna (PV), nella Lomellina pavese, prospera provincia lombarda.Il piano di lottizzazione di iniziativa privata “Cilavegna est” veniva approvato dal Comune di Cilavegna il 16 dicembre 1991 con tutte le adeguate previsioni di legge riguardo i servizi essenziali. Tuttavia un’area destinata a servizi diventava oggetto della realizzazione di un altro edificio residenziale, in palese violazione dello strumento attuativo approvato (piano di lottizzazione). Il Comune di Cilavegna, anziché intervenire sanzionando l’intervento abusivo, nel 1999 approvava una variante al piano di lottizzazione (deliberazioni Consiglio comunale n. 22 del 29 aprile 1999 e n. 48 del 29 settembre 1999) per cercare di sanarlo. Successivamente emanava la concessione edilizia n. 10/01 del 26 giugno 2001 e – una volta accertate variazioni essenziali e la parziale difformità dell’edificio realizzato rispetto al progetto autorizzato – emanava anche l’ordinanza di demolizione n. 33/2002, tuttora ineseguita.

Il T.A.R. Lombardia, su ricorso dei confinanti, annullava la variante del piano di lottizzazione (sentenza n. 5838 del 23 ottobre 2003) in quanto il “piano di lottizzazione costituisce uno strumento attuativo predisposto sulla base di scelte concordate fra l’autorità urbanistica ed i proprietari ed imprenditori interessati. Si esplica mediante atti negoziali, compresa la cessione bonaria (per lo più gratuita) di quegli immobili che, altrimenti, l’ente pubblico dovrebbe acquisire mediante l’espropriazione, di modo che allo stesso devono aderire tutti i proprietari coinvolti. Presupposto indispensabile per l’adozione dei piani di lottizzazione è la partecipazione ed il consenso di tutti i proprietari dell’area omogenea interessata (Cons. giust. Amm. Sicilia, sez. giurisd., 2 febbraio 1999, n. 9). Il principio del necessario coinvolgimento dei proprietari dei terreni interessati deve valere anche nel caso di variante del piano di lottizzazione convenzionato di libera iniziativa, che implica l’osservanza delle medesime regole procedimentali stabilite per l’adozione dello strumento urbanistico. Nel caso di specie, i ricorrenti delle aree incluse nel piano di lottizzazione Cilavegna est non hanno chiesto l’approvazione della variante in esame, pertanto i provvedimenti urbanistici oggetto di ricorso sono illegittimi. L’illegittimità delle deliberazioni n. 22/1999 e n. 48/1999 comporta l’invalidità della concessione edilizia rilasciata il 21.6.2001 atteso che il Comune si è determinato sulla scorta di atti viziati in radice e, quindi, in forza di un’erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto”.

Il Tribunale di Vigevano, con sentenza n. 231 del 10 maggio 2005, condannava Valentino Crepaldi, titolare della Euroimpianti s.r.l. (la società costruttrice), Giovanni Massara (progettista e direttore dei lavori), Luigi Giuffrida (titolare della ditta realizzatrice) per reati di abusivismo edilizio, mentre Crepaldi e Massara anche per le false attestazioni di disponibilità dell’area edificata che trassero in inganno il dirigente comunale che rilasciò la concessione edilizia. Secondo legge, le opere abusive devono essere demolite e le aree interessate ritornare alla destinazione di servizi (verde pubblico, parcheggi) per il piano di lottizzazione. Eppure, fra ricorsi in appello, dilazioni ed incertezze, i residenti sono ancora in attesa.

L’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico o.n.l.u.s. ha, quindi, inteso sostenere questa piccola-grande battaglia per una migliore qualità della vita inoltrando (10 febbraio 2009) un esposto con richiesta di interventi (demolizione coattiva in sede sostitutiva, ecc.) all’Assessore al territorio ed urbanistica della Regione Lombardia ed al Direttore generale del medesimo Assessorato, al Corpo forestale dello Stato, al N.O.E. dei Carabinieri, al Comune di Cilavegna (Sindaco, Dirigente del Settore urbanistica, Comandante della Polizia municipale) e, per opportuna conoscenza, al Procuratore della Repubblica di Vigevano, al Procuratore regionale della Corte dei conti per la Lombardia ed al Prefetto di Pavia. Si auspica un rapido interessamento delle Autorità interessate per una definitiva soluzione che riconduca a legittimità una situazione che attende da troppo tempo il soddisfacimento del fondamentale interesse ad una migliore qualità della vita.

La Regione Lombardia risponde sulla lottizzazione di Cilavegna.

La Direzione Generale Territorio e urbanistica della Regione Lombardia nei giorni scorsi ha risposto alla richiesta di informazioni inoltrata lo scorso mese di febbraio dall'associazione ecologista Gruppo d'Intervento Giuridico (esposto del 10 febbraio 2009), con la quale si chiedeva, tra l'altro, l'esercizio dei poteri sostitutivi per la demolizione degli abusi edilizi, in relazione alla vicenda della lottizzazione "Cilavegna est". Con la nota del giorno 11 marzo 2009 (n. ZI.2009.4931), la Direzione generale Territorio e urbanistica evidenzia che, in seguito all'approvazione del P.T.C.P. avvenuta il 31 dicembre 2003, la competenza all'esercizio dei poteri sostitutivi in questione spetta all'Amministrazione Provinciale di Pavia (ai sensi dell'art. 49 L.R. n.12/2005 comma 2) e ricorda che compete alle singole Amministrazioni porre in essere quanto necessario al fine di garantire la piena ottemperanza ai provvedimenti repressivi dalle stesse emanate pertanto, invita l'Amministrazione Comunale di Cilavegna e l'Amministrazione Provinciale di Pavia a voler porre in essere, nell'ambito delle rispettive competenze, le verifiche e gli adempimenti necessari a garantire il pieno rispetto della legalità. Auspichiamo che le Amministrazioni interessate provvedano in tempi brevi, a tutela degli interessi dei cittadini coinvolti nella vicenda.
Gruppo d'Intervento Giuridico

Auspichiamo che le Amministrazioni interessate provvedano in tempi brevi, a tutela degli interessi dei cittadini coinvolti nella vicenda.

Ora abbiamo una ulteriore base per richiedere i provvedimenti di demolizione in via amministrativa e - se non provvedono agli accertamenti ed ai provvedimenti conseguenti - sono passibili di omissione di atti d'ufficio (art. 328 cod. pen.).
Gruppo d'Intervento Giuridico

Anche la Provincia di Pavia si occupa della lottizzazione di "Cilavegna est".

La Provincia di Pavia - Divisione territorio (nota prot. n. 16663 del 25 marzo 2009) ha intimato al Comune di Cilavegna di provvedere agli accertamenti del caso ed a relazionarle entro 10 giorni riguardo la vicenda del piano di lottizzazione "Cilavegna est". E' un passo fondamentale per l'eventuale ed auspicato esercizio dei poteri sostitutivi in materia di abusivismo edilizio legati risposto alla richiesta di informazioni inoltrata lo scorso mese di febbraio dall'associazione ecologista Gruppo d'Intervento Giuridico (esposto del 10 febbraio 2009). Ed è un effetto della richiesta inoltrata dalla Direzione Generale Territorio e urbanistica della Regione Lombardia nei giorni scorsi, sempre in risposto all'esposto ecologista inoltrato dall'associazione Gruppo d'Intervento Giuridico. Con la nota del giorno 11 marzo 2009 (n. ZI.2009.4931), la Direzione generale Territorio e urbanistica evidenzia che, in seguito all'approvazione del P.T.C.P. avvenuta il 31 dicembre 2003, la competenza all'esercizio dei poteri sostitutivi in questione spetta all'Amministrazione Provinciale di Pavia (ai sensi dell'art. 49 L.R. n.12/2005 comma 2) e ricorda che compete alle singole Amministrazioni porre in essere quanto necessario al fine di garantire la piena ottemperanza ai provvedimenti repressivi dalle stesse emanate pertanto, invita l'Amministrazione Comunale di Cilavegna e l'Amministrazione Provinciale di Pavia a voler porre in essere, nell'ambito delle rispettive competenze, le verifiche e gli adempimenti necessari a garantire il pieno rispetto della legalità. Auspichiamo proprio che le Amministrazioni interessate provvedano in tempi brevi, a tutela degli interessi dei cittadini coinvolti nella vicenda.

Il presidente della Provincia di Pavia Vittorio Poma risponde sul caso della villetta abusiva di Cilavegna Est:

In riferimento alla Sua, le segnalo che gli Uffici Provinciali competenti, che ho contattato personalmente, stanno valutando la situazione e provvedendo, a norma di legge, a verificare quanto segnalato, fermo restando che la competenza di carattere esecutivo è in capo al Comune. Condivido la Sua sensibilità in ordine al rispetto delle norme e alla piena tutela della legalità; desidero, anzi rassicurarLa in tal senso, garantendoLe che la Provincia di Pavia agisce sempre, senza ammettere deroghe, lungo questa precisa direttrice.
Nel caso in cui dovesse inoltrare altre richieste/segnalazioni analoghe a quella che mi ha appena posto, Le consiglierei di scrivere direttamente agli Uffici Provinciali competenti, così che la Sua richiesta possa essere protocollata e assumere tutta la valenza formale che è necessaria in questi casi. Si intende che, dal Blog, che rappresenta uno strumento informale di contatto tra i cittadini e il Presidente, continuerò a seguire la vicenda e ad informarLa di tutti i suoi sviluppi. Posso assicurarLa che gli Uffici del Settore Territorio stanno seguendo con attenzione e puntualità la questione che Lei ha segnalato.Voglio soprattutto garantirLe che, per quanto ci riguarda, entro i limiti delle prerogative che la legge ci assegna, non vi è alcun rischio che la questione venga accantonata.
La ringrazio per le informazioni che mi ha messo a disposizione e colgo l'occasione per inviarLe i miei più cordiali saluti.
Vittorio Poma

anche il sottoscritto ha da raccontare in merito noi siamo otto proprietari di sei villette della lottizzazione “Cilavegna Est”

Abbiamo pagato ciascun lotto nel 90 circa 27 milioni di lire ai vecchi proprietari, per strade verde parcheggi (aree attrezzate) originariamente i lotti erano 9.Fin qui tutto bene ma nel 98 i vecchi proprietari che gia avevano venduto tutti i lotti e quindi non avevano più nessun diritto in accordo con l’amministrazione comunale ( Bianco Adriana capo gruppo o organizzatrice della lista civica di sinistra che è attualmente al potere di Cilavegna è la moglie di Crepaldi Valentino uno degli imputati) ( lascio a voi l’ardua sentenza………….) presentano una variante alla lottizzazione qualificandosi in quel momento come proprietari assoluti dei terreni e delle case facenti parte della lottizzazione, nella variante chiedono ed ottengono la monetizzazione di un terreno dove vi dovevano venire parcheggi verde (una piazzetta dove i nostri figli dovevano giocare, ora i nostri figli son cresciuti rimanendo sempre dentro casa perchè fuori non vi era uno spazio dove giocare) ma ecco i FATTI dettagliatamente:

1) Procedimento di lottizzazione 1991-1994

1.1 Nel 1991 il Comune di Cilavegna approvava un piano di lottizzazione, di iniziativa privata (deliberazione di adozione in data 30 luglio 1991 e deliberazione di approvazione in data 16 dicembre 1991), denominato “Cilavegna est” relativo ad un’area complessiva di mq 13.658, per la quale il PRG prevedeva come modalità di intervento, appunto, un piano di lottizzazione convenzionata.

1.2 Com’è noto, oltre l’approvazione con delibera consiliare del piano di lottizzazione ed eventuali ulteriori interventi regionali, elemento essenziale della fattispecie complessa che rende efficace il piano è, ai sensi dell’art.28 e successive integrazioni e modifiche, della legge urbanistica, la stipula di una convenzione con i contenuti in quella norma indicati (cessioni di aree, assunzione di oneri di urbanizzazione, termini, garanzie finanziarie).

1.3 Tale convenzione veniva stipulata il 3 maggio 1994 tra il Comune e i proprietari dei terreni inclusi nel piano di lottizzazione, proprietari che, a seguito di compravendite nel frattempo effettuate, non coincidevano integralmente con quelli dell’epoca di presentazione del piano.

1.4 La convenzione (pagg.3,4 e 5) indica i proprietari, precisando le superfici a ciascuno appartenenti, nel seguente ordine: Bartolomeo Adriano e Prestia Carmelina, Crepaldi Valentino e Bianco Adriana Piera, Impresa Edile Rondinelli s.r.l., Giambarresi Paolo e Piacenza Emanuela, Ressico Renato e Zorzolo Francesca, Euro Impianti s.r.l. (in persona del presidente del CdA Crepaldi Valentino), “Crepaldi s.n.c & C di Crepaldi Valentino”, Massara Mario (per facilitarne l’individuazione, abbiamo sottolineato i nominativi di odierni ricorrenti).

1.5 Nella convenzione urbanistica, regolarmente registrata e trascritta, era esplicitamente indicato, che l’area era soggetta a P.L.C. (pag.5 , terzultimo comma) , che si intendeva attuare il progetto approvato, che faceva parte integrante della convenzione, con tutti gli elaborati tecnici, comprese, tra le altre, le tavole relative ai progetti architettonico planivolumetrico , stradale e delle urbanizzazioni (pagg.6 e 7) e che tutti gli obblighi previsti nella convenzione venivano assunti dai lottizzanti e loro aventi causa a qualsiasi titolo (artt.2,3,4,7,8) e che gli aventi causa erano solidalmente responsabili per tutte le obbligazioni.

1.6 Dopo la stipula della convenzione ex art.28 della legge urbanistica, i sigg. Cantoni Carlo e Degrandis Donatella (anch’essi odierni ricorrenti) acquistavano (atto del 5 settembre 1994) dall’Euro Impianti s.r.l. una villetta costruita sul lotto n.5,

Nell’atto veniva richiamato il P.L.C. Cilavegna est e nel relativo certificato urbanistico veniva precisato che l’area era soggetta a Forme di intervento P.L.C. convenzionata>>.

2) Variante del 1999 alla lottizzazione 1991-1994 finalizzata alla concessione edilizia n.10/2001

2.1 In data 18 aprile 1999 l’ing. Giovanni Massara, dichiarandosi progettista e direttore dei lavori della lottizzazione “Cilavegna est”, presentava monetizzazione del lotto n.10 derivato>>; la variante veniva adottata ed approvata dal Comune, con deliberazioni consiliari, rispettivamente, n. 22 del 29 aprile 1999 e n.48 del 28 settembre 1999. La convenzione ex art.28 L.U., modificativa di quella originaria, veniva stipulata tra il Comune e solo due proprietari dei terreni inclusi nel perimetro della lottizzazione, mentre gli altri proprietari e partecipanti e firmatari della convenzione variata venivano tenuti all’oscuro.

2.2 La variante, promossa solo dalla Proprietà del terreno interessato, eliminava i servizi, prescritti dalla legge, in particolare i parcheggi , cui lo spazio era stato vincolato, secondo il piano e la convenzione, e lo rendeva edificabile

L’operazione, in sostanza, costituiva un buon affare per la Proprietà del terreno interessato, la quale, mediante il pagamento dell’importo della ”monetizzazione”, per di più a costo molto minore rispetto al prezzo di mercato delle aree edificabili, rendeva, come detto, edificabile il terreno, eliminando i servizi che costituivano indispensabile dotazione anche per gli altri lotti, pagati a prezzo maggiore proprio perché dotati di quegli indispensabili servizi, che ne costituivano qualità essenziale.

Il Comune, da parte sua, non dava alcun peso alla diminuzione dei servizi in luogo, servizi, che già erano stati programmati con il criterio del minimo indispensabile, mentre la normativa consente la monetizzazione solo in mancanza della possibilità di reperire i servizi in luogo..

Ciò consentiva alla Proprietà dell’area trasformata in lotto edificabile n.10 di chiedere l’edificazione di una villetta unifamiliare , ottenendo la concessione edilizia n.10 del 26 giugno 2001.

Come vedremo, non contento di ciò, nella realizzazione della villetta, il proprietario commetteva gravi e numerosi abusi edilizi

3) Giudizio TAR e Consiglio di Stato (pendente) in merito alla variante e alla concessione edilizia n.10/2001

3.1 I sigg. Bartolomeo Adriano, Prestia Carmelina, Ressico Renato e Zorzolo Francesca (che quali proprietari di aree comprese nel perimetro di lottizzazione, avevano stipulata insieme agli altri proprietari la convenzione di lottizzazione ex art.28 della L.U.) e i sigg Cantoni Carlo e Degrandis Donatella (acquirenti nel 1994 di una villetta a schiera realizzata in base al piano di lottizzazione di cui trattasi) impugnavano davanti al TAR Lombardia questa variante e la conseguente concessione per l’edificazione dell’area, prima destinata a servizi anche per gli immobili di loro proprietà (ricorso n.1215/2002).

3.2 Il TAR con sentenza n.5838 del 15 dicembre 2003 accoglieva il ricorso rilevando, conformemente al generale orientamento giurisprudenziale, che era stato violato il principio del necessario coinvolgimento, nel procedimento di variante del piano di lottizzazione convenzionata di iniziativa privata, di tutti i proprietari dei terreni inclusi nel relativo perimetro.

3.2.1 Il TAR rilevava che, in contrario, non si poteva aderire alla tesi delle controparti circa l’inefficacia della lottizzazione per scadenza del termine decennale di durata, e ciò perché, tra l’altro, la convenzione relativa era stata stipulata in data 3 maggio 1994 (la variante impugnata era del 1999, prima dunque del decorso di quel termine), né si poteva condividere l’affermazione delle controparti in ordine all’avvenuto assolvimento di tutti gli obblighi di urbanizzazione, in quanto ciò non risultava in fatto ed era smentito proprio dalla variante che, monetizzando gli standards, presupponeva che non fossero stati già attuati

3.2.2. Il TAR aveva preliminarmente respinto le eccezioni in ordine alla tardività delle impugnazioni, rilevando che il termine di impugnazione della variante (in mancanza della prova della piena conoscenza) decorre, per i proprietari dei terreni inclusi nel perimetro di lottizzazione, dalla notifica dell’atto e non dalla pubblicazione, come avviene per la generalità dei terzi, e rilevando, inoltre, che il termine di impugnazione della concessione edilizia non poteva essere trascorso poiché il fabbricato era ancora incompleto.

3.3 Contro la sentenza del TAR, notificata in data 20 gennaio 2004, proponevano appello le parti soccombenti (ricorsi n.ri 2910 e 2911/04), lamentando la violazione del principio del contraddittorio, in quanto i difensori non avevano ricevuto regolare avviso di fissazione dell’udienza di discussione (l’autorizzata notifica dell’avviso tramite fax non sarebbe stata valida per la dimostrata deviazione del fax verso altro studio, per cause di cattivo funzionamento), insistendo nelle eccezioni preliminari e nelle tesi di merito.

Val la pena, anche qui, accennare fugacemente, alle obiezioni di merito contro le tesi degli appellanti, basate su due punti cruciali, agevolmente contrastabili:

- controparte afferma che la variante riguarderebbe una “esigua superficie”, un “fazzoletto di terra”, dimenticando che l’area fa parte di una programmazione edificatoria relativa ad una superficie di mq 13..658 e che l’esiguo fazzoletto conteneva la maggior parte dei servizi dell’intera lottizzazione; la monetizzazione di tali servizi comporta un costo irrisorio e mentre giova ai proprietari del “fazzoletto”, nuoce gravemente alle altrui proprietà pagate a maggior prezzo per quei servizi , che di quei servizi debbono essere dotate per legge, che in mancanza di quei servizi, perdono una qualità essenziale e perdono possibilità di essere utilizzate al meglio.

- afferma ancora controparte che i proprietari dei terreni compravenduti sarebbero stati invitati a sottoscrivere la convenzione ex art. 28 L.U. per “mera cortesia”, ma dimentica che essi erano proprietari al momento della stipulazione e per questa ragione ne erano parti necessarie, come chiarito dal TAR; controparte dimentica, inoltre, che il piano di lottizzazione non comporta regole diverse tra i proprietari inclusi nel suo perimetro, i quali, anche quando non sono proprietari dei terreni destinati a servizi, ne sopportano l’onere(mediante il pagamento del corrispettivo della compravendita o con altri patti) e, comunque, vi sono direttamente interessati, in quanto da quei servizi dipende una qualità essenziale della rispettiva edificazione, oltre che il valore del terreno.

3.4 Il Consiglio di Stato, in via incidentale, sospendeva l’efficacia della impugnata sentenza del TAR, con ordinanze nri. 2933 e 2934/04, rilevando che l’appello <<prima facie>> appariva sorretto da sufficienti elementi di fondatezza (anche se, data la varietà dei motivi di impugnazione, non è dato sapere se questa considerazione si riferisse alla violazione del contraddittorio o ad altre eccezioni o argomenti, non apprezzabili “prima facie”).

4) Fabbricato al rustico in totale difformità dalla concessione edilizia n.10/2001

Nel frattempo il fabbricato in corso di realizzazione in base alla variante del piano di lottizzazione e alla concessione edilizia oggetto del citato giudizio pendente davanti al Consiglio di Stato, presentava difformità (traslazione verso la strada in violazione delle prescritte distanze, aumento di altezza e di volume, utilizzazione di volumi di altri lotti e numerose altre minori) tali da configurare <>.

Il Comune di conseguenza emetteva l’ordinanza n. 33/2002, prot. 2098 in data 19.12 2002, di demolizione dell’ opera abusiva e di acquisizione al patrimonio comunale trascorsi 90 giorni dalla notifica dell’atto.

5) Aspetti penali della variante 1999 al PLC e della realizzazione del fabbricato in totale difformità dalla concessione edilizia n.10/2001

Le vicende indicate (variante del 1999 al PLC e difformità essenziale del fabbricato oggetto della concessione edilizia n.10/2001) hanno determinato il rinvio a giudizio penale dei responsabili.

Oltre le imputazioni per gli abusi edilizi per difformità essenziali (aumento dell’altezza, dei volumi, diminuzione delle distanze) sono state contestate: anche ai responsabili

- <<la falsa dichiarazione sullo stato dei Lotti n.ri 3, 5 e 7 del Piano di Lottizzazione Convenzionata "Cilavegna Est"[che venivano definiti "… nella disponibilità di possesso della ditta Euro Impianti S.r.l."], contenuta nella relazione tecnica allegata al progetto…>>, ciò perché <<si intendeva utilizzare in compensazione parte dell'eccedenza di superficie e di volume al fine di giustificare il superamento degli indici urbanistici previsti per la costruzione nel Lotto n. 10 in cui: -la superficie massima coperta sarebbe stata di mq. 128,95 anziché mq. 106;- la volumetria massima sarebbe stata di mc. 583,03 anziché mc. 530; la superficie utilizzata massima sarebbe stata di mq. 195,55 anziché mq. 174,90;>>

- la falsa attestazione, contenuta nella convenzione di lottizzazione ex art. 28 L.U., in data 3 dicembre 2001, relativa alla variante 1999 al PLC in questione, degli stipulanti privati in ordine alla circostanza di <<essere proprietari in quella data "… dell'area di superficie complessiva di mq. 13.658 contraddistinta al foglio 5 mappali n. 1126, 1123, 1226, 1124, 1125, 1128, 1129, (…), di cui mq. 13.181 ricadenti in Zona C3 e mq. 477 ricadenti in zona R2", ovvero dell'intera area corrispondente alla totalità della lottizzazione "Cilavegna Est".>>:

- il mutamento di destinazione dell’area da servizi a edificazione a vantaggio patrimoniale della Euro Impianti s.r.l..

6) Variante al PRG per sanare l’abuso

Nonostante ciò , e nonostante che il ricorso avverso la variante impugnata fosse stato discusso il 23 ottobre e se ne attendeva la decisione (e forse proprio per raddrizzare la situazione, a beneficio del proprietario che eliminava i servizi e commetteva abusi edilizi), il Comune adottava una variante al PRG (deliberazione n.25 del 27 ottobre 2003 approvata dalla Regione con delibera VII/15203 del 21 novembre 2003), variante che conteneva una disciplina dell’area in questione, del “fazzoletto di terra”, esattamente conforme all’opera abusiva.

In sostanza il PRG diminuiva la larghezza della strada unicamente lungo il lotto dove insiste l’opera abusiva per aumentare la distanza dal ciglio stradale, oltre che per aumentare la volumetria dell’opera abusiva..

7) Accertamento di conformità dell’opera abusiva

In data 22 aprile 2004 il sig. Crepaldi Valentino, quale socio amministratore della “Crepaldi s.n.c & C di Crepaldi Valentino” e << in nome e per conto della proprietà dell’area di cui al mappale n.3944 –gia 1123 c – del foglio 5 - Comune di Cilavegna, in via dei Mille – via Berlinguer nella persona di Facchi Donatella …e Casazza Alessandro… per atto notaio Pandolfi del 26/07/2002..>> presentava istanza di accertamento ex art.36 T.U. edilizia, invocando l’orientamento giurisprudenziale secondo cui <<l’art.36 del T.U. Edilizia (già art. 13 della L. 47/85) non preclude “il diritto di ottenere la concessione in sanatoria per opere che, realizzate senza concessione o in difformità dalla concessione, siano conformi alla normativa urbanistica vigente al momento in cui l’autorità comunale provvede sulla domanda di sanatoria” (Cons. Stato, V. 21.10.2003 n. 6498; TAR Lombardia, Brescia, 18.9.2002 n. 1176).>> ed esprimendo l’opinione che si dovesse <<prescindere dall’obbligo di corresponsione della prevista “oblazione”>> perché <<soltanto “formalmente” l’intervento appare “realizzato in assenza di titolo abilitativo”>>

Il Comune in data 30 giugno 2004 rilasciava il richiesto permesso n.14 , prot. n.5865, di costruire l’opera abusiva.

* * *

Contro i provvedimenti ancora tendenti a consentire la sottrazione di servizi e di aree di pertinenza edilizia urbanistica agli immobili di cui sono proprietari insorgono, con il presente ricorso, i firmatari delle impugnazioni avverso la variante del PLC e la concessione edilizia n. 10 /2001 nonché le sigg. Braga Daniela e Festa Laura Maria e il sig. Trezzi Massimo (che hanno acquistato edifici realizzati in base al PLC in questione)

DIRITTO

VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI IN MATERIA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO.

1) Vizi dell’accertamento di conformità per invalidità e inefficacia della (nominale) variante al P.R.G.

1.1 Al riguardo occorre rilevare , anzitutto, che la nuova normativa introdotta dal PRG è solo formalmente un atto di natura provvedimentale e cioè di esercizio del potere urbanistico di disciplina del territorio, ma sostanzialmente è un atto illecito.

E’ ben vero che un nuovo P.R.G. può modificare la disciplina del territorio anche per la parte regolata da una lottizzazione in corso o appena completata con un assetto dell’area definito, previa specifica motivazione (secondo quanto la giurisprudenza ha avuto occasione di statuire, per lo più in fattispecie di scelte per aumentare i servizi e le zone di rispetto e non ulteriormente riduttive degli uni e delle altre, come nel caso in esame), tuttavia, tale modifica può avvenire solo in forza di una disciplina di carattere generale e di interesse pubblico, carattere e interesse, che seppure non specificamente esplicitati, si debbono desumere dal complesso della disciplina adottata..

Invece, non si può ammettere che il potere di pianificazione generale venga accampato ed esercitato solo per sanare un abuso edilizio, per di più al fine di sottrarre un’area alla destinazione per servizi (già scarsi) di pertinenza urbanistica di altri immobili e rendere l’abusivista indenne a posteriori da tutte le gravi infrazioni commesse e, ancor per di più, ignorando che l’area era acquisita al patrimonio comunale..

Come già accennato l’abusivista aveva realizzato l’immobile a distanza (ml 6,80) dal ciglio stradale inferiore a quella prescritta (di 7,50 ml).

La variante al PRG, pur di favorire l’abusivista, diminuisce a 7 metri la larghezza della strada che esso, nella convenzione ex art.28 L.U., si era impegnato a cedere al Comune e la diminuisce unicamente lungo il lotto oggetto dell’abuso e nonostante che lo spazio sottratto alla strada contenesse la rete degli impianti pubblici, sia quelli del sottosuolo che i pali, con i lampioni e la rete elettrica di superficie, che per legge non sono monetizzabili (art.1 l.r.n.60/77) e ciò quando per tutto il resto del comparto la larghezza della strada è di 9 metri e non vi è differenza alcuna di caratteristiche del suolo tra i due tratti (quello generale di tutta la rete del comparto e il breve pezzo lungo il lotto in questione). Ictu oculi, e senza alcuna possibilità di dubbio, appare chiaro che non c’è alcuno spazio per sostenere che il restringimento (oltretutto pericoloso) della strada solo per un breve tratto ed unicamente lungo il lotto in questione possa obbedire ad un criterio diverso da quello di stabilire a posta per l’abusivista una distanza inferiore a quelle prescritta mediante lo stratagemma di restringere solo a suo favore la larghezza della strada

Non solo i cittadini e lottizzanti serviti da una strada larga 9 metri assistono allo ius singolare dell’abusivista che ha avuto la forza di imporre un restringimento solo a suo favore e a danno di tutti gli altri, ma lo stesso scopo perseguito dalle norme sulle distanze dalle strade (di lasciare una fascia laterale libera dall’edificazione) viene frustrato se la strada non si lascia di uniforme larghezza laddove è possibile.

Per accrescere poi le dimensioni del lotto per potere sanare l’eccesso di volumetria, la variante al PRG esclude dalla destinazione a strada persino il marciapiede e lo spazio contenente la rete già realizzata degli impianti pubblici, sia quelli del sottosuolo che i pali, con i lampioni, e la rete elettrica di superficie, spazio che anche la variante al PLC aveva lasciato come da cedere al Comune (tali spazi non sono monetizzabili: art.1 l.r.n.60/77)

Riportiamo da un brano della decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 14 giugno 2001, n. 3149, punto 6, l’orientamento giurisprudenziale in fattispecie in cui la qualificazione di strumento urbanistico era stata nominalmente attribuita ad un atto amministrativo viziato (mentre quello di cui qui si discute è anche illecito e dunque in assoluta carenza di potere)

<<6. Non trascura il collegio che la giurisprudenza della Sezione ha pronunciato anche principi di contenuto diverso.

In particolare, in un primo tempo ha espresso l'avviso che sarebbe necessario un approfondimento dell'orientamento di giurisprudenza che fa sempre coincidere il dies a quo dell'impugnazione della variante con l'ultimo giorno della pubblicazione, senza tenere in conto la data di effettiva conoscenza: ciò perlomeno nei casi in cui la variante di piano incide in concreto su un determinato immobile, senza quell'adeguata considerazione globale, sia pure riferita a una parte del territorio comunale, che è connaturale alla logica dello strumento urbanistico e che costituisce la base del predetto orientamento (Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 1993, n.593). In un secondo tempo la Sezione ha dato luogo al detto approfondimento, escludendo la tardività del ricorso proposto oltre i sessanta giorni dalla pubblicazione di una variante urbanistica avente per oggetto "la destinazione a museo, biblioteca e centro congressi" dell'area occupata dal un antico castello nonché "la destinazione a parcheggio" di una ristretta area contigua (Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 1998, n.1904).

Si tratta, tuttavia, di una massima la cui portata innovativa rispetto all'orientamento consolidato è molto contenuta: si ribadisce, invero, la regola generale secondo cuiogni variante che abbia contenuto ed obiettivi di pianificazione urbanistica e che abbia ad oggetto una parte significativa del territorio comunale è esente dalla notifica individuale e che la regola opposta, ovviamente incidente sul requisito della conoscenza ai fini della tempestiva impugnazione, vale solo in casi del tutto eccezionali, nei quali l'unico effetto della variante è quello di imprimere un vincolo su di uno specifico bene immobile.

A ben vedere, i citati precedenti, più che sulla validità del regime di conoscenza e di impugnazione dei piani urbanistici, incidono sulla qualificazione del provvedimento amministrativo, svolgendone ulteriori conseguenze di tipo esclusivamente processuale. La specificità del vincolo che discende da un atto impropriamente denominato di variante al piano regolatore si riflette sulla sua qualificazione giuridica, escludendone la natura di atto generale ed imponendone la notifica individuale al proprietario del bene in questione, agevolmente e sicuramente individuabile. Al pari dei riflessi che da siffatta qualificazione si sono talora fatti derivare sul regime della motivazione del provvedimento.>>

Dunque, la nuova regolamentazione dell’area non può essere invocata dagli intimati rispettivamente per concedere ed ottenere la sanatoria e comunque deve essere annullata.

1.2 Ma anche ammesso che la nuova regolamentazione dell’area possa essere accreditata come esercizio del potere pianificatorio (e non come ingiustificato intervento per svincolare l’abusivista dal rispetto delle norme e dei patti trascritti) , ugualmente, la variante sarebbe illegittima.

Infatti la variante del 2003 al PRG interviene in un ambito assoggettato a lottizzazione ancora vigente (poiché, come ha rilevato anche il TAR scadeva a maggio 2004, avendo completato il suo iter costitutivo con la convenzione stipulata nel maggio 1994) , oppure, interviene, quanto meno, in un ambito di recente assetto, con standards già reperiti e non sostituibili più in loco, e dunque avrebbe dovuto contenere una specifica motivazione del cambiamento. Il Comune non può soddisfare la norma dell’art.28 L.U. in materia di cessioni e servizi solo temporaneamente, alla condizione risolutiva, che quelle dotazioni abbiano durata decennale e cioè che scadano nel momento stesso in cui il risultato della lottizzazione si deve compiere.

Inoltre la variante al PRG (adottata 27 ottobre 2003) è intervenuta quando erano sub iudice (il ricorso è stato discusso davanti al TAR all’udienza del 23 ottobre) proprio la variante al PLC ed è intervenuta proprio per confermare l’eliminazione dei prescritti servizi già programmati nel PL e sanciti nella relativa convenzione.

Si tratta di vizi che possono essere fatti valere ora sia per quanto detto sub 1.1. in ordine alla necessità della notificazione individuale di atto che non è a contenuto generale e usurpa il nome di P.R.G., sia perché intende sciogliere il lottizzante da obbligazioni legali che hanno natura di obbligazioni propter rem sorte dalla convenzione di lottizzazione(sulla natura di tali obbligazioni torneremo più avanti), sia perché il piano non risulta regolarmente pubblicato

2) Vizi dell’accertamento di conformità per mancanza della legittimazione dei richiedenti

1) L’accertamento di conformità può essere chiesto, come il permesso di costruire, a chi ne ha titolo. Al riguardo valgono le seguenti considerazioni.

a) Nel nostro caso, come detto, il Comune aveva emesso l’ordinanza n. 33/2002, prot. 2098 in data 19.12 2002, di demolizione delle opera abusiva e di acquisizione al patrimonio comunale trascorsi 90 giorni dalla notifica dell’atto. Essendo trascorso infruttuosamente il termine previsto, l’opera è stata acquisita di diritto al patrimonio comunale, come disponeva l’art.13 della l. n.47/85 e come ora dispone l’art.36 del T.U. dell’edilizia.

Dunque, il Comune non poteva rilasciare il permesso di costruire all’abusivista la cui proprietà era stata confiscata di diritto (se non fosse così, del resto, i responsabili, funzionari competenti che non avessero provveduto agli adempimenti occorrenti e il sindaco, cui comunque spetta la vigilanza sui servizi e sul patrimonio comunale, risponderebbero dei danni arrecati al Comune; così come su di essi grava la mancata riscossione della oblazione cui è subordinato l’accertamento di conformità).

Com’è noto, decorso infruttuosamente il termine di novanta giorni assegnato al destinatario dell'ordine di demolizione, l'effetto acquisitivo al patrimonio comunale, ai sensi dell'art. 7, l. 28 febbraio 1985 n. 47, si produce di diritto, con il conseguente carattere meramente dichiarativo del successivo provvedimento amministrativo. ( T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 16 maggio 2003, n. 830; Consiglio Stato, sez. V, 18 dicembre 2002, n. 7030; T.A.R. Lombardia Brescia, 20 ottobre 2000, n. 639; Consiglio Stato, sez. V, 20 aprile 1994, n. 333 ; T.A.R. Lombardia Milano, 27 ottobre 1988, n. 351).

< tempestiva impugnazione dell'ordine di demolizione di un manufatto abusivamente realizzato rende inoppugnabile l'accertamento dell'abuso medesimo e, pertanto, il conseguente provvedimento sanzionatorio (acquisizione gratuita del manufatto e dell'area) assume mero carattere dichiarativo censurabile soltanto sotto il profilo degli eventuali vizi formali.>> (T.A.R. Trentino Alto Adige Trento, 2 maggio 2000, n. 137).

< di acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del comune della costruzione eseguita in totale difformità o assenza della concessione, emessa dal sindaco ai sensi dell'art. 15 l. 28 gennaio 1977 n. 10, che ha natura di confisca amministrativa, ne trasferisce al comune la proprietà indipendentemente dalla sua trascrizione avente efficacia solo dichiarativa>> (Cassazione civile, sez. III, 12 luglio 1991, n. 7769 ).

b) L’area era gravata dalla destinazione a servizi di pertinenza di altri lotti, appartenenti ad altri proprietari, con cui il Comune aveva concordato quella destinazione mediante la stipulazione dell’apposita convenzione urbanistica.

Il Comune, dunque, nel valutare il titolo occorrente per il rilascio del permesso, avrebbe dovuto rilevare che l’area era ben vero di proprietà dei ricorrenti, ma gravata da obbligazioni propter rem a causa della sua destinazione a servizi di non esclusiva pertinenza dell’area stessa , obbligazioni che limitavano il diritto di proprietà e dunque il titolo per ottenere il permesso di costruire.

La giurisprudenza ha avuto occasione di ribadire che l'assunzione degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione, a norma dell'art.8 comma 5 n. 2 della l. 6 agosto 1967 n. 765 ha natura di obbligazione "propter rem" ; la relativa convenzione urbanistica ha natura contrattuale e ha efficacia tra tutte le parti che l’hanno stipulata (Cassazione civile, sez. I, 29 aprile 1999, n. 430; sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947; sez. I, 14 ottobre 1992, n. 11218; sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382).

Si riporta, in particolare, il punto 2.1 della sentenza della Suprema Corte, II, 18 febbraio 1999, n.1366, in una fattispecie vicina a quella in esame (di lottizzante che intendeva sottrarsi all’obbligo di cessione di area unilateralmente, avendo venduto tutti i lotti):

<<2.1 Per ciò che concerne i principi di diritto, ai sensi dell'art. 8 della L. 6 agosto 1967, n. 765, che modifica l'art. 28 della L. 17 agosto 1942, n. 1150, la lottizzazione dei terreni a scopo edilizio viene autorizzata dai comuni subordinatamente alla stipula di una convenzione, che preveda, tra l'altro: 1) la cessione gratuita entro i termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria; 2) l'assunzione a carico del proprietario degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota delle opere di urbanizzazione secondaria; 3) i termini entro i quali deve essere ultimata l'esecuzione delle opere suddette.

La lottizzazione dei terreni a scopo edilizio, dunque, è subordinata alla stipula con i comuni della convenzione, con la quale i privati interessati si impegnano ad eseguire il progetto approvato e le opere di urbanizzazione, primaria e secondaria, ed a cedere al comune talune di esse. La convenzione si classifica nell'ampia categoria dei contratti con oggetto pubblico, in quanto raffigura una fattispecie contrattuale, attraverso la quale l'amministrazione realizza le finalità inerenti ai suoi scopi istituzionali, ed in cui assume netta prevalenza il tratto pubblicistico, giacché i diritti e le obbligazioni di natura patrimoniale, ai quali da origine, sono preordinati al perseguimento delle finalità pubbliche.

Quanto agli effetti, è incontroverso che la assunzione degli oneri di urbanizzazione concernenti una lottizzazione abbia natura di obbligazione propter rem. Non si revoca in dubbio neppure che la convenzione spieghi efficacia reale nei confronti dell'amministrazione comunale. La natura pattizia delle obbligazioni assunte dagli stipulanti non appare incompatibile con la contestuale esistenza del dato più importante e significativo, vale a dire con il nuovo assetto dei diritti sui terreni, susseguente alla produzione degli effetti reali nei confronti della pubblica amministrazione (la cessione in proprietà delle opere di urbanizzazione, etc.).

Conviene aggiungere che la destinazione di un bene sussiste quanto è stata operata, nei modi e nelle forme prescritti, la scelta tra le sue possibili utilizzazioni, essendo stata determinata una particolare finalità. Con la convenzione di lottizzazione, una volta individuate le aree necessarie per le opere di urbanizzazione, ad esse si conferisce il vincolo di destinazione, consistente nella somma delle limitazioni e degli obblighi imposti per garantire il conseguimento del fine di natura reale.

Per concludere sul punto, la convenzione di lottizzazione non è necessariamente costituita da un unico negozio stipulato tra il proprietario e il Comune: specie quando alla conclusione della vicenda sono interessati titolari diversi, al perfezionamento della convenzione possono contribuire distinti atti giuridici collegati tra loro, che si integrano a vicenda in razione dello scopo e del contenuto e sicoordinano in un unico complesso, in quanto concorrono alla formazione del risultato, consistente nella autorizzazione ai privati a costruire in conformità al progetto e nella cessione in proprietà al comune delle opere di urbanizzazione o delle aree ad hoc.

Nel nostro caso , come già rilevato nell’esposizione del FATTO, nella convenzione urbanistica, regolarmente registrata e trascritta, era esplicitamente indicato che si intendeva attuare il progetto approvato, che faceva parte integrante della convenzione, con tutti gli elaborati tecnici, comprese, tra le altre, le tavole relative ai progetti architettonico planivolumetrico, stradale e delle urbanizzazioni (pagg.6 e 7) e che tutti gli obblighi previsti nella convenzione venivano assunti dai lottizzanti e loro aventi causa a qualsiasi titolo (artt.2,3,4,7,8) e che gli aventi causa erano solidalmente responsabili per tutte le obbligazioni

Comunque con la convenzione di lottizzazione tutti gli stipulanti si erano obbligati a cedere al Comune le strade e gli spazi di sosta e i parcheggi e, dunque, anche per la parte relativa a tali cessioni la proprietà subiva un limite che non poteva essere rimosso legittimamente, tanto meno con un accordo cui non hanno partecipato gli originari stipulanti. Questo destinazione dell’area e specificamente della parte contenete la rete dei servizi pubblici impediva di considerare il proprietario come titolato ad edificarvi.

3) Vizi dell’accertamento di conformità per l’avvenuta irrogazione della sanzione amministrativa

Il citato art.36, inoltre, impedisce l’accertamento di conformità dopo l’irrogazione della sanzione amministrativa di cui all’art.31 comma 3, sanzione che, appunto, è costituita dall’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio comunale, acquisizione che avviene di diritto alla scadenza del termine di 90 giorni, concesso ai responsabili per eliminare l’abuso. Dunque, anche per questo aspetto, il Comune non poteva procedere all’accertamento

4) Vizi dell’accertamento di conformità per la violazione delle distanze tra fabbricati e dai confini

a) In base all’art.9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968 n.32400 <<Le distanze minime tra fabbricati - tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli (con esclusione della viabilità a fondo cieco al servizio di singoli edifici o di insediamenti) - debbono corrispondere alla larghezza della sede stradale maggiorata di: ml. 5 per lato, per strade di larghezza inferiore a ml. 7; ml. 7,50 per lato, per strade di larghezza compresa tra ml. 7 e ml. 15; ml. 10 per lato, per strade di larghezza superiore a ml. 15.>>.

Dal momento che il lotto in questione non si deve più considerare interno ad un perimetro di lottizzazione, in base al nuovo piano regolatore, esso deve rispettare , e non le rispetta, le indicate distanze non potendo avvalersi dell’ultima parte della disposizione secondo cui <<Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche.>>.

La distanza di cui trattasi si deve applicare anche nei centri storici (Cons. St., V, 19 marzo 1999, n.280).

Nel caso di specie la distanza dal fabbricato cui è interposta la via dei Mille avrebbe dovuto essere di 7, 50 per lato e cioè l’edificazione avrebbe dovuto rispettare un distacco tra fabbricati di 15 ml oltre la larghezza della sede stradale.

Il fabbricato in questione non rispetta nemmeno la distanza di 7,50 dal ciglio stradale.

b) 1l fabbricato in questione viola pure la distanza dal confine con la proprietà dei ricorrenti Bartolomeo Adriano e Prestia Carmelina .

Anche gli altri ricorrenti sono legittimati a far valere tale violazione perché hanno interesse a far valere l’illegittimità dell’accertamento di conformità che sottrae dotazioni di servizi in loco di pertinenza anche di loro proprietà.

La proprietà dei sigg. sigg. Bartolomeo e Prestia è così individuata nell’atto di compravendita:

appezzamento di terreno non urbanizzato in parte edificabile ed in parte a zona di rispetto , della superficie complessiva di mq. 882, da distinguersi in catasto terreni al foglio 5 mappali:

n. 3946 (già 1123 /c) di mq. 856 - RDL. 22256 - RAL. 13696;

n. 3978 (già 1123 /a) di mq. 26 - RDL. 234 - RAL. 221;

giusta frazionamento prot. 654/92 approvato dall’UTE di Pavia in data 2 marzo 1993.

La nuova costruzione dista meno dei prescritti 5 metri dal confine della proprietà dei ricorrenti così individuata, e appaiono infondate le tesi per supposti errori che sposterebbero il confine..

5) Vizi dell’accertamento di conformità per la violazione delle norme sugli indici di P.R.G.

Come si è detto, il terreno di proprietà dei ricorrenti Bartolomeo e Prestia è quello risultante da frazionamento individuato nell’atto di compravendita. Invece i calcoli per l’edificazione del nuovo lotto confinante sorto dall’eliminazione degli standards del PLC sono stati effettuati sull’intera superficie senza nemmeno escludere, come detto, le aree destinate alla rete dei servizi che per legge non sono monetizzabili (art.1 l.r.n.60/77) e sono parte del demanio stradale..

6) Inefficacia dell’ accertamento di conformità per la mancata subordinazione al pagamento degli oneri

Il permesso di costruire è subordinato comunque al pagamento degli oneri di urbanizzazione in misura doppia, mentre nel caso ciò non è avvenuto; al contrario di quanto sostengono gli interessati non sono previsti esoneri di tale sanzione nel caso di abusi solo formali (ma nel caso, si , è visto trattarsi di abusi connotati da illegittimità e da illeciti sostanziali oltre che a danno degli altri lotti)

7) Vizi dell’accertamento di conformità per la violazione degli artt.7, 8, 10 ed 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241

E’ necessaria la comunicazione di avvio del procedimento di rilascio della concessione edilizia al confinante che sia facilmente individuabile.

In un casi analoghi la giurisprudenza ha ritenuto che la comunicazione di avvio del procedimento di rilascio della concessione edilizia in sanatoria deve essere effettuata in favore del terzo confinante, in quanto destinatario degli effetti finali del provvedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge 241/90.

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